《专题报导》美国社会安全制度 何去何从?

《专题报导》美国社会安全制度 何去何从?

[img]http://web.wenxuecity.com/images/pixel_trans.gif[/img][img]http://web.wenxuecity.com/images/pixel_trans.gif[/img]文章来源: [color=#006699]世界周刊[/color] 于 [color=#cc3300]2005-03-07 12:37:45[/color]


布希大力推动的社安改革，引发美国社会两极化的反应，支持者扬言现行制度即将破产，反对者则质疑社会安全将不安全。


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　布希总统风尘仆仆，在全国各地推销他的社安改革计画，并且锁定年轻人为主要游说对象。(美联社)

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　民间对社安改革反应两极化，「幽默T恤达康公司」(T-ShirtHumor.com)推出讽刺布希的「社安擦抹配对游戏」T恤图案，显示社安改革后，让布希笑脸的是$5和$25蝇头小利，以及减税；让布希苦脸的则是：老人要不停的工作，人人依靠粮食券，以及像安然公司那种破产股票。(美联社)

布希总统第二任的主要任务之一是推行社会安全体系 (Social Security) 的改革，成败的关键在年轻一代是否支持。今年 2 月初，他对北达科他州立大学 一大批学生听众发出警告： 「你们将有一个麻烦。」
他在演说中说，1935 年创立的美国社会安全体系将于 2042 年破产。有关专家分析显示，自 2018 年起，该系统的财政支出将大于收入，到 2042 年就不得不动用信托基金支付过去的承诺。他呼吁年轻人游说国会和他一起改变这个社会安全系统。

这是布希今年 2 月初以来推行社会安全体系改革一系列活动的一个片断。自去年 11 月初胜选连任以来，布希就决定进行社会安全体系的改革，改革的核心是将原由政府负责的社会安全部分私有化，亦即将个人所得税 12.4% 中 4% 的部分转入私人帐户。布希允诺，已经退休和即将退休的人不受此影响。

布希的改革方案引起从政府到民间的强烈反响。支持的一方包括国会内的共和党人、保守的基金会和一些民间团体。实际上，保守派智库如传统基金会 (Heritage Foundation) 过去一直主张对社会安全进行私有化改革。工人退休安全联盟 (Alliance for Worker Retirement Security) 是积极倡议私人帐户改革的主要团体之一，其后台是全国制造商协会 (National Association of Manufactur-ers)。该联盟会员包括美国总商会 (U. S. Chamber of Commence)、商业圆桌会议 (Business Roundtable) 和全国独立商业联盟 ( National Feder-ation of Independent Business)。退休安全联盟的负责人麦克斯 ( Derrick Max) 说：「我们正处于一个不能忍受的境地。」而反对社会安全私有化的一方有国会的大多数民主党人、美国最大的工会及美国退休人协会 (AARP)。拥有 3500 万会员的退休人协会认为，步希言过其实，「社会安全并没有危险到要破产的地步」。民意调查显示，多数年轻人支持布希的提案，而年龄较大的人多数不赞成。该法案需要参议院 60票才能顺利通过。即使 55 位共和党籍参议员全投赞成票，仍有五票空缺。因此，布希不仅积极争取个别民主党籍参议员倒戈，同时到那些支持自己连任的州动员选民，让他们对这些民主党参议员施加影响。

[b]社会安全历史悠久[/b]

在美国，社会安全是社会保险 (Social Insur-ance) 项目中的一个特殊部分，针对老年人、鳏寡者和残疾人的社会保险 (Old Age,Survivors and Disability Insurance, 简称 OASDI)。它是美国联邦政府最大的社会保险福利支出项目，其中老年保险是社会安全制度的核心。

1935 年 8 月 14

日，时任美国总统罗斯福 (Franklin D.Roosevelt) 签署社会安全法 ( Social Se-curity Act)，标I着美国社会安全体系的诞生。从那时到现在，该制度经历三个发展阶段：完全基金化 (full funded)、现收现付制 (pay-as-you-go) 和部分基金化 ( partially funded)。1935 年开始的社会安全项目运行机制，类似私人保险公司，个人将薪金的部分存入基金，退休后以本金和利息用于养老。这种方式被称为完全基金化。但该方式并不可行，因为基金在大萧条时期入不敷出。1939 年，运行机制改为现收现付机制，即在职员工缴纳社会安全工薪税，供现期退休者领取养老金。但是，现收现付制也受到美国第二次世界大战后人口出生高峰的影响。1983年，美国通过法律建立社会安全信托基金，其宗旨是预先积累资金，作为婴儿潮一代的养老金。因此，目前美国社会安全体制可称为部分基金化。
目前，美国婴儿潮一代的人口还处于工作年龄，尚未退休，因此社会安全信托基金在支付养老金之后仍有盈余。例如，1995 年美国社会安全基金积累的盈余可以支付一年半的社会安全福利基金。可以预计，在他们退休时，他们领取的养老金中一部分是未来在职人员交纳的社会安全工薪税，另一部分则是源于自己过去的贡献。

社会安全体系自诞生以来经过不断扩大和改善。1935 年，法律保障的范围是仅向 65 岁以上的退休者支付每月养老金，称为养老保险(Old Age Insurance)。1939 年，国会立法将保障范围扩展到退休者的配偶和鳏寡者，扩展的部分属于鳏寡保险 (Survivors Insurance)。1957 年，保障的范围再次扩大到退休年龄的伤病残障者，这部分是伤残保险 (Disability Insurance)。国会 1965 年通过立法、1966 年开始实行的医疗照顾 (Medicare) 项目中的住院保险(Hospital Insur-ance)，也是通过工薪税筹资。因此，工薪税也有不同内容。社会保险工薪税包括社会安全和医疗保险，而社会安全工薪税仅指社会安全。

[b]安全体系面临困境[/b]

如果美国人口出生率起伏不大，社会安全体系就不会发生问题，足以应付未来的需要。但实际情况是，美国上世纪中叶出现一个婴儿潮，即在1946 年至 1964 年间的出生率暴增，而随后又有一个时期出生率下降。人口出生率的剧烈变化将产生严重问题，因为当人数众多的婴儿潮一代人大批退休时，人数剧减的后一代若按目前税率缴税，将不足以应付婴儿潮一代退休金的需要。

按美国现行的社会安全制度，退休后的个人社会安全福利金的数额，与其退休前的工资水平和年龄因素有关。

其计算方法是，先计算指数化平均月收入 (average indexed monthly earnings, 简称 AIME)，再计算基本保险金 (primary insur-ance amount, 简称 PIA)，根据其他因素进行调整后，最后得到按月领取的社会安全福利金。基本保险金是正常在 65 岁退休或未到退休年龄但身体致残者可按月领取的基本福利金。
一般来说，月收入越高，其保险金就越高，但采取的是累进制。例如，1993 年达到 65 岁时而退休者的基本保险金计算公式为：前 401元的 AIMEx90%+402 元至 2420 元之间的 AIMEx32%+2420 元以上的AIMEx15%=PI-A。例如，当 AIME 为 200 元时，PIA 则为 180 元，即200 元 x90%=180 元。当 AIME 为 1600 元时，PIA 为 745 元，即401 元 x90%+(1600 元 -401 元 ) x32%=745 元。

个人所得税是社会安全的主要资金来源，雇主和雇员各付一半。随着社会安全福利金的不断增大，个人所得税中的主安税率也不断提高。例如，1950 年雇主和雇员分别交纳 1.5%，1960 年升高至 3%， 1970 年又调高到4.2%，1980 年为 5%，1994 年调高到 6.2%。

婴儿潮的出现以及其后出生率下降使美国人口老化严重。1946 年到 1964 年期间出生的人口有七千多万，占总人口的 30%。目前，美国工作者与退休者的比例为 3.3 ： 1。当婴儿潮者进入退休行列时，即本世纪 30 年代时，这一比例将降到 1.9 ： 1。如果继续沿用现收现付制的办法，到 2030 年时，社安税预计占到整个国家工薪总额的 33%，大大高于目前 12.4% 的水平。目前的社安税收入大于支出，为了积累资金，所有盈余存入信托基金。据预测，该信托基金在 2025 年以前一直处于增长状态，资产达到 4.9 亿元，然后将在 2040 年耗尽。

按照美国法律，该信托基金只能投资于联邦债券，不能用于购买企业股票。但是，信托基金持有比例越大，就可能有更多的资金用于企业界的投资。因此，只要信托基金不被借用增加当期政府消费基金，就可能会增加资本积累。因此，1990 年国会立法规定，联邦政府的预算中不再把社安税收作为冲销官方财政赤字的收入。自此以后，筹划政府预算和计算联邦赤字时，社会安全的收入和支出被列入 「预算外」。

[b]布希推荐私人帐户[/b]

怎样解决婴儿潮的退休金问题，有关方面各说各话，解决之道无非是开源和节流两途。开源有提高税率、发行债券等。节流含减少支付、提高享用退休金的门槛等。但是，布希的办法是将一部分税率划归私人帐户(private ac-count)，以提高个人储蓄的积极性。

[b]布希坚信私人帐户能解决问题[/b]

。去年争取总统连任时，他就提出这一主张，与民主党总统候选人柯瑞的全民保险主意相左。按照他的计画，雇主和雇员各交纳 6.2% 的社安税，拿出其中的 4% 转入个人帐户，可以投资债券和股票，并可以作为遗产传给下一代。他计画个人帐户于 2009 年开始，到 2015 年它将需要 7500 亿美元的资金。


今年 2 月 2 日，布希在国情咨文演讲中正式提出这个主张。但是，他的这一设想并没有获得人们的一致同意。民主党激烈反对，共和党内也有不同意见。

美国大众因年龄不同而看法各异。纽约时报和哥伦比亚广播公司(New York Times/CBS News) 今年 1 月民意调查显示，年龄越轻对布希的主张支持率越高，年龄越大对该建议的支持率越低。在 18 岁至 29 岁的年龄组中，认为是好主意 的占 61%，认为是坏主意的占 36%。在 30 岁至 44 岁一组中，一半人说是好主意，45% 的人说是坏主意。而在 45 岁至 64 岁的人当中，认为是坏主意的超过一半，达 54%，认为是好主意的只有 39%。在65 岁及以上的老年人中，69% 的人认为是坏主意，而认为好主意的人仅有 25%。

要想通过该法案，不仅联邦众议院需要多数票通过，参议院也需要至少 60 票才能保证过关。因此，除了加强与两院议员的沟通外，布希还需要说服民众，让他们对议员施加压力。

年轻人为主要力量

布希的计画对已退休者和即将退休者没有什么影响。为了使他的计画得以通过，他把重点放在年轻一代身上，设想通过他们向联邦议员施加影响。因此他在讲演中把年轻人作为主要听众。

为了使论点更有说服力，每次讲演布希都挑选几个民众作为陪讲员，充当他的论点的证人。例如，今年 2 月初他前往北达科他州宣讲他的社会安全改革方案时，就有该州乌考特市一位叫玛丽庞德 (Mary Bond) 的妇女随行。这位 60 岁的妇女在讲台上与布希讨论社会安全政策。

布希这种方式很有说服力。例如，他与庞德讨论后，对台下的大学生说：「她不会有问题。」他转过话头对这些年轻听众说：「你们会有麻烦。」他号召年轻人要求国会立刻采取行动。

专家认为，布希的计画有三个难点。一、年轻人要改变社会安全体系的愿望，是否大于中老年人阻碍改变的力量。布希方案的核心是让工作者将他们一部分所得税转移到私人帐户去。对此，年轻一代持支援态度，年老一代持反对意见。二、个人帐户的吸引力以及股市的预期收入，是否超过对救济金削减的担心。例如，美国政府已提高退休年龄资格， 2002 年法定退休年龄是 66 岁，而 2008 年为 67 岁。三、布希不得不说服关于政府和市场两者在社会福利政策中角色冲突的争论。


很明显，这是一个非常艰巨的任务。内布拉斯加州的共和党籍参议员海格尔 (Chuck Hagel) 认为，「这是一个困难的销售」。他说：「我们想改动的的社安制度，可能是美国政治中最成功和最重要的项目。」

[b]私人帐户引起争议[/b]

自今年 2 月初布希提出改革社安体系后，在公众中引起强烈反响。支持者和反对者各执其词，对布希方案发表意见。他们中有诺贝尔经济学奖获得者、大学教授、杂I财经编辑和一般民众。

诺贝尔经济学奖获得者贝克 (Gary Becker) 是芝加哥大学教授， 2 月 15 日在华尔街日报发表署名文章，对布希方案表示自己的看法。他说，布希方案的核心是私有化，而私有化虽然不能产生魔术式的斩获，就像把政府的钢铁公司私有化一样。但是，使钢铁公司私有化在理论上是健全的。同样，让社会安全体系设立私人帐户也有充分的道理。

他在文章中说，由于出生率的迅速下降和人类寿命的延长，越来越少的工作者不得不资助越来越多的退休者，最后导致社安税的上升。美国的税率是 12.4%，比日本和大多数西欧国家高很多。税收升高的压力使瑞典和英国社安部分走向私人帐户。波兰和其他一些国家都在它们的社会安全体系内设有私人帐户。

这位著名经济学教授说，他的观点与布希不尽相同，他认为，私人帐户的主要优点不是投资股票能够获得较高的回报，因为股票投资的高回报与高风险联系在一起，天下没有免费的东西。其优点是在于该方案为后代转向完全的私人化的社安系统创造条件。从现在开始实行私人帐户的转移，远比未来不得不突然增加税收要好。

他说，在总统的建议书中，我们应当规定社会安全帐户只能投资指数基金。这种基金并不试图臆测市场，而是投资在平衡的股票和债券的市场组合中。指数基金既可以降低帐户的总的风险，也可减少管理费用，因为这些基金的管理费用相当低。

新闻周刊(Newsweek)金融专栏编辑史隆 (Allan Sloan) 对布希的私有化社会安全不以为然。他在 华盛顿邮报 发表文章说，布希方案的中心是允许将 4% 的所得税转移到私人帐户，这不能修补社会安全系统财政上的灾难。相反，它仅是一个聪明的策略，只是藉以达成他的政治目的，彻底改变美国最受欢迎的社会制度。但他对年轻一代推销的手法却非常高明。

有的人对资料的准确性表示怀疑，洛杉矶时报的自由撰稿人金斯利 (Michael Kinsley) 说，那些权威机构的数字令人费解。例如，推动私有化的堡垒 「传统基金会x|」推测私人帐户的收益减去通胀率能够达到 4.7%，而社安信托者的最新报告估计，美国的国内总产值 (GDP) 在 2015 年从年增长率 4.4% 减慢到 1.8%，并在未来的 60 年内保持在这个水平。信托者们预测信托基金在减去 2.8% 的通胀率后，将能获得 3% 的收益率。布希根据这个推测作出结论：社会安全基金的短缺将发生在 2042 年。他说，如果传统基金会的观点正确，没有任何危机需要克服。如果社安信托者是对的，传统基金会的修补没有用。他问：「为什么布希没有想到这一点？」
正反双方相互较劲

专家估计，按照目前的法律要求的福利金支付，在未来 75 年内，安全系统仍有 3 万 7000 亿美元的缺口。反对布希社安改革者说，个人资金帐户并不能把这个缺口填上，而支持者则认为布希方案正能够解决问题。

批评者认为，布希故意夸大社安基金的危机。他对社会安全的描述用词 「一个钱也没有」( broke)、「失败」(bust) 和 「破产」(bankruptcy) 并不准确，社安体系并没有糟糕到那样的程度。在 2018 年到 2042 年间，社安系统仍然可以通过提取购买政府债券的信托基金，全额支付法定的福利金。在 2042 年以后，它仍然可以按目前的法律规定支付四分之三的福利金。

反对布希的团体已经积极展开行动，美国退休者协会决定尽全力阻止布希这个计画，成为反对阵营中最大和最有力的组织。它的首席说客塞特纳 (David Certner) 说，它的会员已经通过电话和电子油件与国会议员进行过成千上万次接触。

曾经支持布希健康照顾计画的民间组织 「美国展望」(USA Next)坚决支持布希社安计画，与美国退休者协会对抗。该组织的主席贾维斯 (Charles W. Jarvis) 说：「我们将面对面地与美国退休者协会抗争，并打败他们。」

[b]国会议员争论不休[/b]

不仅在野人士对布希方案意见不一，而且在国会参众两院也各唱各调。尽管共和党在参众两院占据多数席位，但是要想通过这一法案，没有民主党的支持则难操胜算。

来自爱阿华州的共和党籍参议员格拉斯理 (Charles E. Grassley)说，没有两党的支持，没有什么东西能够在参议院通过。按照参议院的规定，需要 60 票才能打破参议院拖延会议的 「海盗战略」(filibuster)。在美国历史上，有的参议员为了阻碍议案通过，故意发表冗长谈话，耗费参议院有限的会议时间，达到阻碍议案通过的目的。在参议院，共和党参议员仅有 55 票。因此，一旦民主党抱团采用拖延战略，共和党将无计可施。

就连共和党内部对社安私有化也存有异议，参议院陆|内共和党的第三号人物、参议员桑托伦 (Rick Santorum) 说，他不认为总统几次讲话和到各地的几次宣导之行，就能获得反对者的支持。他说，这需要时间。
同时，共和党也有自身利益的考虑，许多共和党参议员仍然对布希方案的细节所知不多。该方案提出许多值得注意的问题，如融资、联邦赤字的影响，以及对具有保证公信力的传统福利体系有怎样的冲击。有些共和党人还担心它的政治后果。他们并不想让选民觉得他们只站在党的立场投票，这在众议院尤其明显。

伊利诺州共和党籍参议员德宾 (Richard J. Durbin) 说，社安争论与 2003 年对健康照顾的争论不同，处方药使老人受惠，因此许多民主党与布希合作签署。但这一次不同，他说，支持私人帐户的概念并不是那样受到广泛好评。当细节浮现时，它的短处就会开始出现。

[b]民主党内有支持声[/b]

尽管国会中民主党领袖对布希的方案持反对态度，但是已经有一些民主党议员软化自己的态度，表现出准备与布希总统合作的姿态。白宫的一位官员说：「我们正在寻找一些可以让这些人配合的着力点。」

白宫估计 44 位民主党参议员至少三分之一将会在一些议题上给予选择性的支持。这些议题包括能源、司法任命、税法改革和社会安全。例如，康州的参议员李柏曼 (Joseph Lieberman) 在国家安全上已经支持过布希，基于理想主义倾向，这一次也可能投赞成票。

对布希而言，最重要的是那些选出民主党参议员却支持布希连任的州。去年，布希在这五个州获得至少 60% 的选票。这五个民主党参议员是内布拉斯加州的内尔逊 (Ben Nelson)、北达科他州的康拉德(Kent Conrad) 和杜根 (Byron Dor-gan)、南达科他州的詹森 (Tim Johnson) 以及印第安那州的贝赫 (Evan Bayh)。其中内尔逊和康拉德将于 2006 年竞选连任。

来自这些所谓共和党「红州」的民主党参议员，已经成为社会安全议题的重点游说对象。例如，康拉德已经登上空军一号，随总统前往北达科他州参加这个议题的市镇会议。康拉德的新闻发言人沙恩 ( Chris Thorne) 说，总统急切地想赢得康拉德对社会安全的支持。康拉德承认总统的计画中 「核心里有一些好构想」。但是，他不赞成在转移到私人帐户前的大规模融资，他的动向目前尚未完全明朗。

参议院的民主党领袖雷德 (Harry Reid) 说，每个民主党参议员都反对设立私人帐户的作法。四年前，民主党参议员包可士 (Max Baucus) 曾帮助布希的减税扫清障碍，但这一次，可能不再出手帮布希。布希潜在的民主党合作者比过去少，乔治亚州民主党参议员米勒(Zell Miller) 已经退休。其他四位投票支持布希减税的民主党籍参议员也已离开。

[b]华尔街平淡对待[/b]

如果布希的社会安全计画变成现实，华尔街的金融机构在未来几十年里将从中获得几百亿美元的服务费用。在布希的所有权社会(owner-ship society) 政策的驱动下，几百万的新投资者将进入股票市场，随之而来的资金将使股票价格上扬。

但是，华尔街的反应却相当平静，显然在等待最后版本，然后再采取行动。华尔街的两大游说组织证券业协会和投资公司学会 ，并没有采取强力游说的计画，看来像是置身事外。

主要金融投资公司的执行长大多认为，经手社会安全私人帐户的中介利润可能不大，要比一般的共同基金和其他投资收费低得多。他们的主要担心是，如果市场不好，损失增大，这么多的毫无经验的投资者将会给金融业带来巨大压力。而且，过去几年使小投资者遭受损失的丑闻，已经使华尔街名誉受损。

同时，劳工组织也反对这项私人帐户计画。美国劳联产联 (AFL-CIO)总裁拉克芮兹 (Marc Lackritz) 在其网站新闻发布会将私有化称为 「华尔街的贪婪」(Wall Street Greed)。

华尔街觉得处境左右为难，如果支持社安私有化，就会感到来自劳工组织的巨大压力； 如果不赞成这个计画，就会受到白宫的打击。证券业协会的一个官员说：「我们在走钢丝，平淡对待也许比较好。」


本报记者／韩杰